Governo divulga regulamentação para emissão de debêntures de infraestrutura
O governo federal publicou nesta quarta-feira, 27 de março de 2024, o Decreto nº 11.964, que regulamenta os critérios e as condições para enquadramento e acompanhamento dos projetos de investimento prioritários na área de infraestrutura ou de produção econômica intensiva em pesquisa, desenvolvimento e inovação, para fins de emissão das Debêntures Incentivadas e demais valores mobiliários de que tratam o artigo 2º da Lei nº 12.431/11 e das Debêntures de Infraestrutura de que trata a nova Lei nº 14.801/24.
O Decreto define (i) como "Debêntures Incentivadas" aquelas de que trata o art. 2º da Lei nº 12.431/11; (ii) como "Debêntures de Infraestrutura" aquelas de que trata a Lei nº 14.801/24; e (iii) como "valores mobiliários com benefícios fiscais" em conjunto as Debêntures Incentivadas, as Debêntures de Infraestrutura e os certificados de recebíveis imobiliários (CRI) e cotas de emissão de fundo de investimento em direitos creditórios (FIDC) emitidos sob o art. 2º da Lei nº 12.431/11. Títulos de dívida emitidos no exterior (bonds) não foram especificamente tratados no Decreto, em que pese se beneficiarem de determinadas regras introduzidas.
Lacunas importantes relacionadas à emissão desses valores mobiliários foram preenchidas, mas determinadas condições seguem em aberto, para serem posteriormente reguladas por meio de portarias ministeriais setoriais e pelo Ministério da Fazenda.
Enquadramento de Projetos
Ponto central da norma, conforme aguardada, é a definição dos setores prioritários para fins de enquadramento de projetos, que deu enfoque ao interesse público e à sustentabilidade, deixando de fora setores relevantes como petróleo e mineração em geral.
Dessa forma, como regra, são enquadráveis como prioritários, exclusivamente, os projetos que, cumulativamente (i) sejam objeto de instrumento de concessão, permissão, autorização, arrendamento, ou, no caso de projetos ligados ao saneamento básico, contrato de programa1; (ii) envolvam ações de implantação, ampliação, recuperação, adequação ou modernização dos projetos; e (iii) pertençam a algum dos seguintes setores:
Logística e transportes: exclusivamente os projetos que tratarem de rodovias, ferrovias (inclusive locomotivas e vagões), hidrovias, portos organizados e instalações portuárias (inclusive terminais de uso privado, estações de transbordo de carga e instalações portuárias de turismo); aeródromos e instalações aeroportuárias de apoio, exceto aeródromos privados de uso privativo;
Mobilidade urbana: exclusivamente os projetos que tratarem de infraestruturas de transporte público coletivo urbano ou de caráter urbano, aquisição de veículos coletivos associados a essas infraestruturas, como trens, barcas, aeromóveis e teleféricos, aquisição de ônibus elétricos, inclusive por célula de combustível, e híbridos a biocombustível ou biogás. Não serão enquadrados projetos que almejam a aquisição de ônibus que emitem gases poluentes;
Energia: exclusivamente os projetos que tratarem de geração por fontes renováveis, transmissão e distribuição de energia elétrica, gás natural, produção de biocombustíveis e biogás, exceto a fase agrícola, produção de combustíveis sintéticos com baixa intensidade de carbono, hidrogênio de baixo carbono, captura, estocagem, movimentação e uso de dióxido de carbono, e dutovias para transporte de combustíveis, incluindo biocombustíveis e combustíveis sintéticos com baixa intensidade de carbono;
Telecomunicações e radiodifusão;
Saneamento básico;
Irrigação;
Educação pública e gratuita;
Saúde pública e gratuita;
Segurança pública e sistema prisional;
Parques urbanos públicos e unidades de conservação;
Equipamentos públicos culturais e esportivos;
Habitação social: serão enquadrados. exclusivamente, os projetos implementados por meio de parcerias público-privadas;
Requalificação urbana;
Transformação de minerais estratégicos para a transição energética: as despesas relativas à fase de lavra e desenvolvimento da mina poderão ser consideradas como parte dos projetos de investimento, nos termos da respectiva portaria ministerial setorial; e
Iluminação pública.
O Decreto também estabelece que o enquadramento de projetos na área de produção econômica intensiva em pesquisa, desenvolvimento e inovação se dará nos setores de transição energética, transformação ecológica, transformação digital, complexo industrial da saúde e complexo industrial aeroespacial e de defesa, conforme ato conjunto do Ministério da Fazenda e do ministério setorial responsável, ainda pendente de edição e publicação.
Em comparação com a lista de setores prioritários enquadrados do antigo Decreto nº 8.874/16, a exclusão dos setores de petróleo e mineração chamou a atenção do mercado. Outros setores que já estavam incluídos na lista do Decreto nº 8.874/16 figuram no novo Decreto com novos requisitos. Por exemplo, os setores de educação e saúde, que já faziam parte dos setores enquadrados como prioritários, agora precisarão ter enfoque público e gratuito para serem enquadrados, nos termos do novo Decreto.
Outra alteração relevante foi a exclusão de despesas de outorga dos empreendimentos de infraestrutura como parte dos projetos de investimento. Conforme art. 5º, § 2º, do novo Decreto "a emissão dos valores mobiliários com benefícios fiscais fica limitada ao montante equivalente às despesas de capital dos projetos de investimento".
Por outro lado, setores inéditos foram incluídos no novo Decreto, como é caso dos setores de iluminação pública e transformação de minerais estratégicos para a transição energética.
Bonds de Infraestrutura e Mercado Internacional
Apesar de não dar atenção especial aos bonds, o novo Decreto não restringiu a aplicação do benefício previsto na Lei nº 14.801/24 para tais títulos. Assim, aplica-se alíquota zero de imposto de renda na fonte incidente sobre o pagamento de juros decorrentes de bonds emitidos para captação de recursos para a implementação de projetos de investimento na área de infraestrutura considerados prioritários nos termos do Decreto 11.964/24.
A novidade trazida pelo novo Decreto relacionada aos bonds é a previsão de que o Ministério da Fazenda poderá autorizar a aquisição das Debêntures de Infraestrutura por pessoa jurídica ligada residente ou domiciliada no exterior, "desde que a aquisição seja realizada em conexão com a emissão e a colocação no exterior de títulos a elas relacionados". Dessa forma, abre-se, para as Debêntures de Infraestrutura, a estrutura de emissões casadas de bonds, no exterior, por subsidiária offshore de empresa brasileira, e debêntures, no Brasil, pela empresa brasileira, que, adquiridas pela subsidiária estrangeira facilitaria a internação dos recursos captados no exterior e aproveitamento do benefício fiscal sobre os juros pagos.
Em outra medida interessante para o mercado internacional, o Decreto permitiu a emissão de Debêntures de Infraestrutura com cláusula de variação da taxa cambial, o que pode ser um atrativo para emissoras que possuam parte de sua operação e/ou faturamento realizada em moeda estrangeira, inclusive de forma conjunta com bonds, na linha da estrutura mencionada acima, para as quais a decisão sobre emitir bonds ou debêntures fica mais difícil do que já era anteriormente ao Decreto. Ressalva-se que a mesma permissão não foi expressamente estendida às Debêntures Incentivadas da Lei nº 12.431/11 pelo novo Decreto.
Cumulatividade de Benefícios
Embora o Decreto vede a cumulação dos benefícios tributários previstos na Lei nº 12.431/11 e na Lei nº 14.801/24 simultaneamente para uma mesma debênture, parece possível fazer duas séries, cada uma com um benefício, em uma mesma emissão. O Artigo 21, inclusive, prevê expressamente que podem ser emitidas debêntures com os dois benefícios para o mesmo projeto, desde que o somatório dos valores captados não supere o limite do montante equivalente às despesas de capital dos projetos de investimento, na forma do § 2º, art. 5º.
Isso pode permitir que o sponsor de um projeto capte recursos junto a públicos de distintos, utilizando em uma das séries os benefícios das Debêntures Incentivadas para atrair investidores em geral (incluindo pessoas físicas) e em outra os benefícios das Debêntures de Infraestrutura para atrair investidores institucionais, como fundos de pensão, por exemplo.
Vigência e Debêntures Incentivadas na norma anterior
O novo Decreto revoga e substitui o Decreto nº 8.874/16, que até então fornecia os parâmetros aplicáveis às Debêntures Incentivadas. As portarias setoriais editadas com base no decreto anterior permanecem vigentes naquilo que não conflitarem com o disposto no novo Decreto.
Além disso, os projetos já aprovados na regra do decreto anterior que não se enquadrarem nos critérios e nas condições estabelecidas no novo Decreto poderão ser objeto de emissão de novas Debêntures Incentivadas no prazo de 90 dias, contados desde 27/03/2024. Os titulares de projetos que foram aprovados por meio de portaria do ministério setorial responsável editada conforme o decreto nº 8.874/16 e que tiverem uma nova emissão no prazo de 90 dias mencionado acima também são obrigados a apresentar todas as informações necessárias para fins de acompanhamento e fiscalização nos termos do novo Decreto. As debêntures já emitidas dentro do prazo continuarão a fruir dos benefícios fiscais.
Fiscalização e Acompanhamento
Quanto à fiscalização e acompanhamento dos projetos, o Decreto estabelece que o Emissor dos valores mobiliários com benefícios fiscais deverá:
antes da apresentação do requerimento do registro da oferta pública, protocolar no Ministério setorial documentação com a descrição individualizada do projeto de investimento, incluindo as informações dispostas nas alíneas do inciso I do art. 8º do Decreto;
manter atualizadas, junto ao ministério setorial, informações relativas à (a) relação de pessoas jurídicas que integram o Emissor e o titular do projeto; e (b) caso o Emissor ou titular do projeto seja companhia aberta com valores mobiliários admitidos à negociação no mercado acionário, identificação da sociedade controladora do Emissor e do titular do projeto, conforme o caso;
destacar nos documentos da oferta, na forma definida pela CVM e de maneira clara e de fácil acesso ao investidor, (a) a descrição do projeto, (b) o compromisso de alocar os recursos obtidos no projeto prioritário; e (c) o número e a data de publicação da portaria de aprovação, quando exigida;
assegurar a destinação dos recursos captados para a implantação do projeto prioritário e manter a documentação relativa à utilização dos recursos disponível para consulta e fiscalização por pelo menos cinco anos após o vencimento dos valores mobiliários com benefícios fiscais em questão, ou após o encerramento do fundo de investimento em direitos creditórios.
Ao apresentar o requerimento de registro da oferta pública dos valores mobiliários como benefícios fiscais, o emissor deverá apresentar à CVM a comprovação do protocolo das informações mencionadas no item 1. Como inovação interessante, o Decreto conferiu prioridade na avaliação do requerimento de registro de oferta pública pela CVM, e nos trâmites para aprovação prévia dos projetos nos ministérios setoriais, para projetos que proporcionem benefícios ambientais ou sociais relevantes.
O Decreto estabeleceu que cabe aos ministérios setoriais o acompanhamento da implementação dos projetos e à Secretaria de Reformas Econômicas do Ministério da Fazenda e à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda realizar o acompanhamento e a avaliação do benefício de natureza tributária de que trata o § 2º do art. 6º da Lei nº 14.801/24.
Pendência de Portarias Ministeriais Setoriais
Apesar de trazer critérios e condições gerais para o enquadramento de projetos como prioritários, e de confirmar a dispensa das aprovações ministeriais prévias por projeto, o Decreto estabeleceu que portarias ministeriais estabelecerão:
os subsetores prioritários e critérios e condições complementares aos estabelecidos no Decreto para enquadramento dos projetos, quando for pertinente;
o procedimento simplificado de aprovação ministerial prévia para projetos que envolvam serviços públicos de titularidade dos entes subnacionais, quando aplicável; e
o procedimento de acompanhamento da implementação dos projetos pelo ministério ou por meio das agências reguladoras ou das entidades.
Com a delegação da sub-regulamentação setorial aos ministérios, o Governo Federal acaba deixando no ar algumas dúvidas sobre como funcionarão as emissões na pendência da publicação de tais portarias.
Caberá aos emissores e aos titulares do projeto assegurarem o enquadramento, a destinação dos recursos e a implementação dos projetos de acordo com os critérios e condições exigidas no Decreto.
Conclusão
Após a divulgação do Decreto, a expectativa é de uma retomada nos investimentos nos setores de infraestrutura. A nova forma das Debêntures de Infraestrutura e a alternativa dos bonds de infraestrutura com benefício fiscal vêm para se somar ao modelo já amplamente utilizado das Debêntures Incentivadas e poderão trazer novos "bolsos" para um mercado de infraestrutura que tem grande apetite para investimentos – em especial os fundos de pensão e os investidores internacionais. Há questões ainda a serem respondidas, como, por exemplo, se os fundos incentivados de investimento em infraestrutura (FI-Infra) poderão utilizar investimentos em Debêntures de Infraestrutura para compor suas carteiras juntamente com Debêntures Incentivadas, ou o nível de competição das Debêntures de Infraestrutura com project bonds, considerando todos os fatores mercadológicos, como curva de juros e custos de emissão para a oferta de títulos no exterior.
No curto prazo, a despeito das incertezas pela pendência das portarias ministeriais setoriais e dúvidas interpretativas e de posicionamento das autoridades envolvidas, dado o caráter recente da norma, há uma expectativa de que o mercado de títulos de renda fixa acelere após a tão esperada regulamentação.
NOTA
1 Esse critério não se aplica aos projetos enquadrados no setor de transformação de minerais estratégicos para a transição energética e a ações em projetos de infraestrutura que tenham a finalidade de reduzir ou mitigar emissões de gases de efeito estufa.
