Desafios da integração da Consulta Livre, Prévia e Informada ao licenciamento ambiental
A ausência de uma regulamentação federal da Consulta Livre, Prévia e Informada (CLPI) permite interpretações distintas entre estados, criando desafios para projetos em setores como infraestrutura, mineração, agropecuária e bioprospecção.
A CLPI está prevista na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indígenas e Tribais, promulgada no Brasil em 2004 e atualmente vigente pelo Decreto Federal 10.088/2009 (anexo LXXII).
A Convenção estabelece o direito de povos indígenas e tribais serem consultados sobre medidas legislativas ou administrativas que possam afetá-los diretamente. Contudo, a falta de regulamentação específica sobre essa consulta tem gerado lacunas normativas, com destaque para:
a ausência de critérios claros para determinar quais projetos devem ser submetidos à CLPI;
a inexistência de procedimentos detalhados e unificados; e,
a falta de mecanismos de fiscalização e sanção para descumprimentos.
Essa indefinição normativa resulta em incertezas tanto para empreendedores quanto para os próprios povos protegidos pela Convenção.
Alguns estados, porém, têm tomado a iniciativa de criar suas próprias normas. No Maranhão, por exemplo, a Portaria 76/2019/SEMA e a Portaria Conjunta 01/2022/SEDIHPOP/SEMA tratam da participação prévia de populações tradicionais no licenciamento ambiental.
Já em Minas Gerais, o Decreto Estadual 48.893/2024 aborda a CLPI em licenciamentos ambientais, mas carece de clareza sobre a realização das consultas e a definição das áreas de comunidades tradicionais.
No Pará, o Decreto Estadual 343/2019 instituiu um Grupo de Trabalho para elaborar um Plano Estadual de Consultas Prévias, Livres e Informadas, mas até agora o plano não foi publicado, embora protocolos específicos tenham sido desenvolvidos, como o Protocolo de Consulta Prévia do Povo Warao em 2020, em Belém.
Mesmo com essas iniciativas, a regulamentação da CLPI permanece limitada a dois estados e de forma recente. Além disso, como a competência legislativa sobre populações indígenas é da União, surgem questionamentos sobre a constitucionalidade de normas estaduais e municipais.
Outro fator de preocupação é a aplicação da CLPI em empreendimentos já instalados e operantes. A exigência retroativa descaracteriza o caráter “prévio” da consulta e amplia a insegurança jurídica, uma vez que empreendimentos regulares perante os órgãos de controle podem vir ser questionados, inclusive quanto à localização.
O Ministério Público tem desempenhado um papel central na exigência da análise de impactos à luz da Convenção OIT 169, pressionando empresas a reconsiderarem a relação com comunidades afetadas por seus empreendimentos, atuais ou futuros.
Sem regulamentação, persistem incertezas sobre o alcance e a forma de aplicação da CLPI. Por exemplo, qual a distância mínima entre um empreendimento e comunidades protegidas para exigir a Consulta? Além disso, não há consenso sobre como integrar os resultados da CLPI ao licenciamento ambiental.
Assim, para oferecer mais previsibilidade e segurança jurídica, é imprescindível que o Estado brasileiro detalhe os procedimentos de consulta, defina parâmetros técnicos claros, atribua responsabilidades entre os atores envolvidos e implemente mecanismos de monitoramento e sanção. A uniformidade normativa não apenas reduzirá os riscos legais, mas também minimizará custos adicionais, promovendo maior eficiência econômica ao viabilizar projetos e respeitar os direitos das comunidades indígenas e tribais.
Enquanto a tão esperada regulamentação da CLPI não é implementada, cabe aos empreendedores antecipar eventuais riscos por meio de um mapeamento detalhado das comunidades no entorno de seus ativos, além de desenvolver políticas internas robustas e protocolos específicos para resolução de conflitos conjuntamente com o poder público (Funai, Fundação Palmares, Ministério Público etc.). Essas medidas feitas de maneira preventivas ajudam a definir estratégias de atendimento à Convenção, garantindo a conformidade legal, mitigando potenciais atrasos derivados de judicialização e evitando custos imprevistos que poderiam comprometer a viabilidade econômica dos empreendimentos.
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