Acordos nas Ações de Improbidade Administrativa
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92 – “LIA”), que prevê punições para os responsáveis por atos que causem lesão ao erário, enriquecimento sem causa de agentes públicos ou que violem os princípios constitucionais aplicáveis à administração pública, vedava, em sua redação original, a celebração de transação nas ações de improbidade. Tal disposição era compatível com a ideia de indisponibilidade do interesse público que prevalecia à época.
O tempo passou e, cada vez mais, nosso legislador percebeu que a adoção de mecanismos consensuais para a imposição de sanções é compatível com o interesse público. Nesse sentido, o direito empresarial e público brasileiro passou a admitir (ou ampliar) a possibilidade de soluções transacionadas envolvendo a aplicação de penalidades em diferentes esferas.
São exemplos dessa transformação os acordos de leniência na defesa da concorrência (Lei nº 12.529/2011), incluídos no direito concorrencial, e na lei anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), os acordos de colaboração premiada, na esfera penal (Lei nº 12.850/2013), e os acordos administrativos (ou termos de compromisso) no âmbito do BACEN e da CVM (Lei nº 13.506/2017). Todas essas leis estabelecem os requisitos para a celebração de transações relacionadas às infrações que visam a combater.
Enquanto isso, a LIA continuava com sua redação ultrapassada, que vedava a celebração de transações. A prática, ainda assim, acabou consagrando a possibilidade de celebração de acordos com base em uma interpretação analógica e sistemática do direito, mas ainda havia certa insegurança jurídica.
Finalmente, a Lei nº 13.964, editada no final de 2019, autorizou a resolução amigável de tais litígios, por meio do acordo de não persecução cível (“ANPC”). No entanto, os dispositivos que estabeleciam os requisitos para a celebração de tais acordos foram vetados. Com isso, embora exista hoje autorização para a celebração de acordos, não há clareza quanto às suas condições de validade.
Essa lacuna tem sido preenchida por regulamentações editadas pelos entes legitimados à propositura das ações de improbidade. Em nível federal, a 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do MPF editou, em novembro de 2020, a Orientação nº 10. A recente edição da Portaria Normativa AGU nº 18, em 19.7.2021, também veio suprir essa omissão no âmbito do Poder Executivo. Diversos órgãos estaduais também têm atuado no mesmo sentido.
É preciso refletir se a regulamentação dos ANPCs por diversos entes é saudável ou não. A diversidade de regulamentos abre margem para o estabelecimento de diretrizes diferentes, a depender do ente com o qual se negocie o ANPC. Tal dificuldade é ainda mais acentuada porque a ação de improbidade pode ser proposta por dois legitimados distintos (ministério público e advocacia pública) e porque, diversas vezes, há interesses de mais de um ente federativo envolvidos. Tudo isso reforça a necessidade de homogeneidade na regulamentação da matéria.
O ideal seria que a própria LIA estabelecesse os parâmetros para a celebração de acordos. Essa omissão pode ser corrigida caso o Projeto de Lei nº 10.887/2018 venha a ser convertido em lei. O PL, que já foi aprovado na Câmara, trata expressamente dos parâmetros para a celebração dos ANPCs. Pelo menos neste ponto, não se pode negar que representaria um grande avanço em matéria de segurança jurídica.
No âmbito do que se chama direito sancionador, é fundamental o papel do escritório de advocacia que presta serviços jurídicos tanto para agentes públicos, como para empresas e particulares envolvidos.
